Kontrola wydatkowania dotacji oświatowej przez placówkę niepubliczną

Podmiot dotujący ma przydaną ustawowo kompetencję kontroli udzielanych przez siebie środków publicznych. Pojawiają się wszakże pytania, jakie atrybuty władztwa administracyjnego wiążą się z kontrolą, w jakim czasie może i powinna być ona wykonywana, przez kogo, jakie są jej konsekwencje – także w sytuacji podjęcia kontroli po upływie wyznaczonego na nią terminu? Czy kontrola organu dotującego może mieć miejsce w każdym czasie, wedle jego uznania? Czy kontrola może dotyczyć już uprzednio sprawdzanych zagadnień, a podmiot prywatny musi w nieskończoność “oglądać każdą złotówkę z trzech stron”?

Na wstępie niniejszego artykułu autor zaznacza, że dokonana tutaj analiza opiera się na przypadku dotacji samorządowej na rzecz organu prowadzącego prywatne przedszkole. Podstawą rozważań jest Ustawa dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2020r., poz. 17) – dalej jako ufzo. Niemniej, z uwagi na wielowątkowość problemu trzeba jeszcze mieć na uwadze brzmienie wybranych przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu karnego.

I. Podstawy prawne i najistotniejsze elementy kontroli

Zgodnie z regulacjami ufzo, Organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Idąc dalej, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2 oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Co istotne kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana. Odpowiednie zastosowanie znajdują tu bowiem przepisy podatkowe dotyczące przedawnienia należności podatkowych. Należy też pamiętać, ze przedawnienie nie następuje dzień do dnia, lecz dopiero z końcem ostatniego, piątego roku okresu przedawnienia. Jeśli zatem obowiązek zwrotu dotacji powstałby 1 czerwca, przedawni się dopiero 31 grudnia za pięć lat.

W przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy – Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy – Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2.

Należy mieć na uwadze, że jeżeli szkoła, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepubliczna placówka, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy – Prawo oświatowe:

1. nie przekazała rozliczenia wykorzystania dotacji za rok bazowy lub nie dokonała w rozliczeniu korekty błędów w terminie wskazanym przez organ dotujący,
2. nie przekazała informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, na których jest udzielana dotacja zgodnie z art. 34 ust. 2, w terminie określonym w uchwale, o której mowa w art. 38 ust. 1,
3. nie wykonała decyzji administracyjnej lub prawomocnego wyroku sądu wydanych w związku z przekazaną dotacją

– organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do wykonania działań, o których mowa w pkt 1-3, w wyznaczonym terminie.

Dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w ust. 1, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy – Prawo oświatowe, dotacji do dnia wykonania działań, o których mowa w ust. 1.

Konkludując, organ prowadzący niepubliczne przedszkole powinien się liczyć z kontrolą zarówno w toku roku budżetowego, którego dotacja dotyczy, jak i w okresie 5 lat po jego zakończeniu. To oznacza konieczność przechowywania i zabezpieczenia całej dokumentacji dotyczącej prawidłowego wydatkowania dotacji. Organ dotujący stosuje formy prawne decyzji administracyjnej i wezwania do usunięcia przeszkód kontroli, sprzężonych ze sobą. Organ prowadzący musi liczyć się z obowiązkiem wpuszczenia upoważnionych kontrolerów na teren przedszkola, udostępnienia im dokumentacji finansowej i z przebiegu procesu edukacyjnego. W sytuacjach skrajnych istnieje możliwość wstrzymania wypłaty przez organ dotujący bieżącej dotacji.

II. Regulacje odbiegające od reguły – wzmianka

Czy charakter prawny podmiotu dotującego ma wpływ na reżim prawny kontroli? Otóż status prawny dotującego ma wpływ na kontrolę już na etapie podstawy prawnej. Autor artykułu podaje – tytułem przykładu – kontrolę placówki oświatowej w dziedzinie artystycznej.

Zgodnie bowiem z ufzo, specjalistyczna jednostka nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, oblicza wysokość i przekazuje dotacje, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 41 ust. 1, 2, 5 i 6. Specjalistyczna jednostka nadzoru weryfikuje i przeprowadza kontrole prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru wydaje jako organ pierwszej instancji decyzje o zwrocie dotacji, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

O specjalnej jednostce nadzoru można powiedzieć w przypadku Ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego.  Natomiast w odniesieniu do źródeł prawa dla ustalenia regulacji takiej kontroli ufzo mówi, że Kontrole prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 41 ust. 1, 2, 5 i 6, przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. W powyższym jest mowa o Ustawie z dnia 15.11.2011 r. o kontroli w administracji rządowej.

III. Konsekwencje kontroli – czy tylko dla podmiotu prywatnego?

Pojawia się pytanie, co w sytuacji, gdy organ dotujący dokona np. kontroli nie 5, a 6 lat po zakończeniu roku budżetowego? Czy przekroczy swoje uprawnienia kontrolne? Co więcej, pytanie jest aktualne, jeżeli kontrola rozpocznie się wprawdzie przed 31 grudnia piątego roku po zakończeniu roku budżetowego którego dotyczy, ale np. kontrolujący nie dokona w terminie analizy dokumentacji księgowej danego przedszkola. Czy może kontynuować kontrolę? Czy musi wydać decyzję o zwrocie części albo całości dotacji jedynie do końca roku, w którym kontrola jest jeszcze możliwa?

Zdaniem autora po upływie 5 lat i przedawnieniu ewentualnych zobowiązań o zwrot dotacji, zarówno kontrola, jak i postępowanie w sprawie zwrotu dotacji stają się bezprzedmiotowe. Oznacza to, że postępowanie kontrolne nie powinno być wszczęte, a będące w toku – powinno zostać umorzone. Nie służy niczemu innemu, jak tylko “prześladowaniu” kontrolowanego. Można w takich sytuacjach mówić o odpowiedzialności cywilnej i karnej.

Kodeks cywilny stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Natomiast w myśl Kodeksu karnego funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. To w oparciu o ww. regulacje podmiot prywatny może domagać się sankcjonowania bezprawności organu dotującego np. gminy, w przypadku odpowiedzialności cywilnej bardzo zresztą wymiernego w postaci zapłaty odszkodowania

IV. Dalsze wątpliwości co do kontroli wydatkowania dotacji oświatowej

Pojawiają się w dalszym ciągu jeszcze inne wątpliwości, korespondujące z wyżej przytoczonymi. Autor artykułu, mając na względzie ich złożoność jedynie wskaże przykładowe z nich.

Czy np. do kontroli wydatkowania dotacji oświatowej można stosować odpowiednio przepisy Ustawy prawo przedsiębiorców dotyczące kumulacji (prowadzenia jednocześnie) kilku kontroli? Czy organ kontrolny może ponawiać kontrolę w zakresie, jaki był już przedmiotem kontroli tego organu? Jaki zakres może mieć kontrola wydatkowania dotacji przed zakończeniem roku budżetowego, którego dotyczy? I może najistotniejsze z zagadnień – kto w końcu jest organem kontrolnym i komu może być powierzona kontrola i konkretne czynności kontrolne?

Powyższe pytania jakie okołokontrolne problemy dotowania podmiotów prywatnych środkami publicznymi w zakresie oświaty są już tematem odrębnego artykułu.

Autor: Jan Akimenkow