Czy epidemia koronowirusa COVID-19 może pozbawić przedszkola niepubliczne dotacji?

W wyniku pandemii koronawirusa od 16 marca 2020 r. wszystkie placówki edukacyjne w Polsce decyzją Ministra Edukacji zostały zamknięte. Przerwa w funkcjonowaniu placówek oświatowych potrwa co najmniej do 10 kwietnia (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19), choć niewykluczone, że rząd zdecyduje się na kolejne wydłużenie tego terminu. Dotyczy to także przedszkoli niepublicznych.

Czy w związku z zaistniałą sytuacją przedszkola niepubliczne mogą pożegnać się z dotacjami, które do tej pory otrzymywały od jednostek samorządu terytorialnego? Czy skoro dzieci nie uczęszczają do przedszkoli, to dotacje powinny zostać wstrzymane?

Epidemia koronawirusa COVID-19 a przedszkola niepubliczne

Dla osób prowadzących przedszkola niepubliczne epidemia koronawirusa COVID-19 rodzi dramatyczne problemy. Niemało kontrowersji budzi już obecnie zagadnienie czesnego. Rodzice nie chcą płacić. Coraz więcej osób zwraca też uwagę, że przedszkola niepubliczne mogą mieć problem z uzyskaniem pomocy od państwa. Według obowiązujących przepisów oświatowych, ich działalność nie jest działalnością gospodarczą. Prawdopodobnie będą więc miały problem z otrzymaniem pomocy na podstawie przepisów o “tarczy antykryzysowej”.

Dlatego pojawiają się głosy, że niepubliczne przedszkola powinny otrzymać wyższą dotację, która pokryłaby placówkom ewentualne straty. Istnieje jednak uzasadniona obawa, że samorządy (także poważnie dotknięte skutkami finansowymi koronawirusa) nie tylko nie zechcą zwiększyć dotacji, ale będą poszukiwały oszczędności na wszystkich możliwych płaszczyznach. Nie jest wykluczone, że niepubliczne przedszkola borykać się będą z ograniczaniem wypłat dotacji oświatowej, bądź z nakładanymi na nie obowiązkami ich zwrotu.

Niewykluczone, że pojawi się argument, iż beneficjentem dotacji są uczniowie, zatem skoro nie korzystają z przedszkola, to nie ma podstaw do ubiegania się o dotację. Szczególnie problematyczną może stać się kwestia dotacji za okres od 16 do 25 marca. Czy stanowisko takie będzie prawidłowe? Czy istotnie obowiązujące przepisy umożliwiają JST (jednostkom samorządu terytorialnego) zaprzestanie wypłacania dotacji przedszkolom w zaistniałej sytuacji?

Jakiej argumentacji JST należy się spodziewać?

Jako punkt wyjścia można spodziewać się odwołania do tezy wyroku NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/06, który stwierdził, że “z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej”.

Wielkość przyznawanych dotacji uzależniona została przez ustawodawcę od rzeczywistej liczby uczniów pobierających naukę w danej placówce oświatowej. Dofinansowaniu dotacją podlega zadanie czy to kształcenia, czy wychowania, czy wreszcie opieki, które – z przyczyn oczywistych – nie może być wykonywane w stosunku do dziecka, które nie uczęszcza do przedszkola. Faktyczna, rzeczywista liczba uczniów, w związku z zamknięciem placówek oświatowych, wynosi przecież „zero”.

Unormowanie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w placówce (przedszkolu). Dotacja oświatowa nie służy wsparciu finansowemu podmiotu prowadzącego działalność oświatową, ale ma charakter celowy (zapewne nastąpi odwołanie się tutaj do tez wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 06.06.2018 r. I ACa 288/18).

Dotacja przyznawana jest dla placówki, a biorąc pod uwagę jej przeliczanie na każdego z uczniów, można powiedzieć – dla konkretnych podopiecznych. Charakter świadczenia uniemożliwia jego realizację, bowiem w przypadku braku uczniów, nie doprowadzi to do realizacji celu, któremu zgodnie z ustawą dotacja ma służyć.

Zgodnie z art. 35 u.f.z.o. dotacje przeznaczone zostają na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Skoro placówki pozostają zamknięte z powodu epidemii koronawirusa, nie realizują celu placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.
Spodziewać się należy, że powyższy argument może być podnoszony przede wszystkim do okresu od 16 do 25 marca, kiedy to weszło w życie Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (zwane dalej Rozporządzeniem).

Dotacje się należą, mimo zamknięcia placówek!

Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw JST do niewypłacania niepublicznym przedszkolom dotacji za okres wstrzymania zajęć wskutek pandemii koronawirusa. Od dnia 25 marca 2020 r. nie powinno to wzbudzać kontrowersji, a to w związku z brzmieniem §10 Rozporządzenia. Przepis reguluje wprawdzie zasady ustalania dotacji w okresie od 1 marca dla szkół, gdzie jedną ze zmiennych dla obliczania należnej dotacji jest frekwencja uczniów oraz dotacji dla domów wczasów dziecięcych (gdzie zmienną jest liczba uczniów w turnusach), ale z tej regulacji wynika w sposób logiczny, że wstrzymanie zajęć w placówkach oświatowych nie ma wpływu na uprawnienie do dotacji.

Nieuczęszczanie dzieci do przedszkoli nie pozbawia zatem organów prowadzących prawa do dotacji i taki był zamysł ustawodawcy – zob.: oficjalny komunikat Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Czasowe nieuczęszczanie dzieci do przedszkola nie pozbawia prawa do dotacji

Dodatkowo wniosek powyższy wzmacnia wcześniejsze orzecznictwo. Czasowe nieuczęszczanie ucznia (uczniów) do przedszkola nie stanowi dostatecznej przesłanki pozbawienia prawa do dotacji. Potwierdza to orzecznictwo, gdzie zwraca się uwagę, że w czasie krótkotrwałej nieobecności w przedszkolu (np. z powodu choroby), dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., II GSK 299/12), a zatem na takie dziecko powinna nadal przysługiwać dotacja.

Jedynie w razie trwałego opuszczenia placówki i przeniesienia dziecka do innej, nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Przerwa w funkcjonowaniu placówek oświatowych w wyniku epidemii koronawirusa, wprowadzona przepisami powszechnie obowiązującymi, ma z założenia jedynie czasowy charakter i nie pozbawia dzieci statusu uczniów danej placówki.

Przerwa w działaniu przedszkola nie oznacza całkowitego zaprzestania realizacji celów placówki

Wreszcie kolejny argument – przerwa w funkcjonowaniu placówek (w rozumieniu zamknięcia obiektów) nie oznacza całkowitego zaprzestania przez przedszkole realizacji celu placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Przeciwnie, najpierw w ramach zaleceń MEN, a od 25 marca 2020 r. także istnieje obowiązek lekcji zdalnych i realizacji podstaw programowej.

MEN zaleca, żeby takie nauczanie wprowadzić dla uczniów: przedszkoli, szkół wszystkich typów, placówek oświatowo-wychowawczych, placówek kształcenia ustawicznego oraz centrów kształcenia zawodowego, placówek artystycznych, placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniów w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, a także kolegiów pracowników służb społecznych.

Stosownie bowiem do §1 Rozporządzenia, w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 dyrektor jednostki systemu oświaty odpowiada za organizację realizacji zadań tej jednostki z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość lub innego sposobu realizacji tych zadań.

Zgodnie z §7 ust. 1 Rozporządzenia, zajęcia realizowane z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość lub innego sposobu kształcenia nauczyciel realizuje w ramach obowiązującego go przed dniem wejścia w życie rozporządzenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami albo na ich rzecz, a w przypadku godzin zajęć realizowanych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych – w ramach godzin ponadwymiarowych. Dotyczy to okresu od 16 marca (§11).

Podsumowując, realizacja celu funkcjonowania placówek oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej ma być wykonywana w dalszym ciągu, jedynie metody i narzędzia ulegają zmianie.

Kto faktycznie jest beneficjentem dotacji oświatowej?

Należy podkreślić, że beneficjentem dotacji oświatowej jest organ prowadzący, a nie placówka (przedszkole), czy nawet wręcz wychowankowie. Jednostka organizacyjna, jaką stanowi niepubliczne przedszkole, nie ma osobowości prawnej, nie jest podmiotem praw i obowiązków, a więc nie ma żadnych podstaw do tezy, że jest podmiotem uprawnionym do dotacji. Beneficjentem dotacji jest organ prowadzący placówki oświatowej (osoba fizyczna lub osoba prawna), a nie pozbawiona samodzielności organizacyjnej placówka (tak: M. Pilich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, s. 1173).

Dotacja służy dofinansowaniu działalności konkretnego beneficjenta, a nie dofinansowaniu nauki konkretnych uczniów. W przeciwnym razie – gdyby beneficjentami dotacji byli uczniowie – po pierwsze jej wydatkowanie wymagałoby rozliczenia środków, jakie przeznaczono na konkretnego ucznia (co przy działalności całej placówki byłoby karkołomnym zadaniem), a przede wszystkim brak byłoby podstaw do obciążania organu prowadzącego obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej dotacji, gdyż beneficjentem byłby konkretny uczeń a nie organ. To prowadziłoby do paradoksu, że uczeń odpowiadałby za wydatkowanie dotacji przez organ prowadzący.

Jak podnosi M. Pilich (op. cit.), dotychczas prezentowano stanowisko, zgodnie z którym dotacji udzielanej na podstawie art. 90 u.s.o. można przypisać charakter mieszany – podmiotowo-celowy. Podmiotowy, gdy chodzi o przyznanie dotacji, celowy natomiast w zakresie wykorzystania przyznanych środków. Stanowisko to jednak M. Pilich poddał korekcie, przychylając się do kwalifikacji dotacji jako podmiotowych, z ograniczonym zakresem wykorzystania.

Dotacja oświatowa w zakresie przyznawania jest zatem bez wątpienia świadczeniem służącym wsparciu określonego podmiotu – organu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Dotacje podmiotowe, jak wskazuje M. Pilich (Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, LEX 2013), mają bez wątpienia najszerzej określone przeznaczenie, dofinansowaniu nie podlega bowiem ani cel (przedsięwzięcie społecznie użyteczne), jak to ma miejsce w przypadku dotacji celowej, ani produkt (usługa), jak to ma miejsce w przypadku dotacji przedmiotowych. Ze środków dotacji podmiotowych wspierana jest natomiast określonego rodzaju działalność podmiotu prawnego wynikająca z przepisów prawa materialnego.

Podmiotowy cel przyznawania dotacji przemawia za jej wypłatą

Podsumowując, jeśli nawet przyjąć rozpowszechniony w orzecznictwie pogląd o mieszanym (hybrydowym) charakterze dotacji, jako dotacji podmiotowo-celowej (tak np. NSA w wyroku z dnia 10.05.2017 r. II GSK 2522/15, w wyroku z dnia 02.04.2019 r. I GSK 1185/19), to już choćby element podmiotowy dotacji (a więc wsparcie działalności konkretnego podmiotu) przemawia za wypłatą dotacji nawet wówczas, gdy w placówce czasowo, z przyczyn od niej niezależnych, nie przebywają dzieci.

Nie sposób bowiem pominąć istotnego faktu, że organ prowadzący, mimo czasowej nieobecności uczniów, musi nadal ponosić część wydatków bieżących w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (wynagrodzenia nauczycieli, czynsze najmu, opłaty za media, wydatki remontowe i na utrzymanie substancji lokalu, wynagrodzenia pozostałego personelu przedszkoli itd.).

Niezależnie od epidemii koronawirusa przedszkola niepubliczne zachowują prawo do dotacji

Konkludując, ustalenie i wypłata dotacji dla przedszkoli odbywa się na dotychczasowych zasadach. Przedszkola zachowują prawo do dotacji. Przypadająca miesięczna część dotacji winna być ustalona według liczby uczniów przedszkola, co oznacza w okresie przerwy w zajęciach liczbę uczniów formalnie do przedszkola zapisanych (umowy z rodzicami, karty zgłoszenia), którzy nie wyrazili wyraźnie woli zaprzestania korzystania z usług przedszkola (wypowiedzenie umowy).

O ile zaniechanie wypłaty dotacji wymagałoby zatem wyjątkowo złej woli samorządu, o tyle nie sposób przewidzieć, jak będzie wyglądała kwestia rozliczenia dotacji wypłacanych za okres przerwy. Szczególnie dotyczyć to może żądań kontrolującej JST udokumentowania realizacji celu placówki, czyli prowadzenia zajęć zdalnych. Tutaj bowiem bardziej doszukiwałbym się obszaru, gdzie gminy mogą poszukiwać „oszczędności” przy rozliczaniu wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem.

Autor: Robert Gałęski

Po ukończeniu studiów prowadził pracę naukową i dydaktyczną na Uniwersytecie Wrocławskim w ramach studiów doktoranckich. Specjalizuje się w zagadnieniach prawa oświatowego, prawie rzeczowym, prawie pracy, a także postępowaniach egzekucyjnych i zabezpieczających.