NSA stwierdził nieważność uchwały dotacyjnej – rada gminy nie może regulować spraw dotyczących dotacji oświatowych z naruszeniem ustawy

W jednej z prowadzonych przez nas spraw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta i Gminy, potwierdzając tym samym nieważność uchwały dotacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Sprawa dotyczyła uchwały regulującej zasady ustalania i rozliczania dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych. NSA w pełni zgodził się z naszym stanowiskiem uwzględnionym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ stanowiący JST przekroczył granice ustawowego upoważnienia, ingerując w materię, która została zastrzeżona wyłącznie dla ustawodawcy.

Stanowisko sądu I instancji w przedmiocie nieważności uchwały dotacyjnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zasadniczą część argumentacji naszej skargi i stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień uchwały. Sąd wskazał, że rada gminy nie może w drodze uchwały „doprecyzowywać” przepisów ustawowych w sposób, który faktycznie prowadzi do ich zmiany.

Organ gminy wniósł jednak skargę kasacyjną, podnosząc, że uchwała mieści się w granicach samodzielności JST i ma charakter porządkujący.

Istota sporu – przekroczenie delegacji ustawowej powoduje nieważność uchwały dotacyjnej

Przedmiotem sporu była nieważność uchwały rady gminy, która wprowadzała szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalania wysokości dotacji oświatowych oraz warunków ich rozliczania. W praktyce uchwała ta prowadziła do ograniczenia poziomu finansowania, poprzez zastosowanie mechanizmów, których ustawia o systemie oświaty gminom nie dawała. 

W toku postępowania podniesiono, że rada gminy – działając w drodze aktu prawa miejscowego – nie może wprowadzać regulacji, które:

• modyfikują algorytm dotacyjny określony w ustawie,
• różnicują sytuację beneficjentów dotacji w sposób nieznany ustawie,
• pośrednio prowadzą do obniżenia dotacji należnej placówkom oświatowym.

Tym samym w pierwszej kolejności sprawa dotyczyła relacji pomiędzy ustawą a uchwałą dotacyjną, a nie indywidualnego rozliczenia dotacji.

Przedmiotem skargi kasacyjnej było m.in. ocena naruszenia przez radę Miasta i Gminy art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jego odpowiednikiem w aktualnym stanie prawnym jest art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych), którego skutkiem była miedzy innymi częściowa nieważność tej uchwały dotacyjnej. Przepis ten upoważnia organy stanowiące (rady) gmin do wydawania uchwał, które są bardzo dobrze znane organom prowadzącym placówki niepubliczne. W trybie określonym w tych uchwałach osoby prowadzące placówki składają wnioski o dotacje, rozliczają je, a także są kontrolowane. Gminy mają te sprawy uregulować samodzielnie, ale regulacje te nie mogą być sprzeczne z ustawą. W szczególności rada gminy nie może sobie uzurpować prawa do stanowienia przepisów, do których nie ma upoważnienia w ustawie. 

Podstawy prawne do oceny nieważności uchwały dotacyjnej. 

Rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie miało istotne znaczenie dla zdarzeń, które miały miejsce pod rządami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, związanych z nieprawidłowym ustalaniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych.  Jednak również w aktualnym stanie prawnym wyrok zawiera istotne wskazania dla oceny ewentualnej nieważności uchwał dotacyjnych. Uchwały dotacyjne zanim stwierdzi się ich nieważność mają na terenie gminy niemal taką samą moc jaką ma ustawa. W związku z tym na terenie gminy nie tylko prowadzący placówki, ale również urzędnicy są zobowiązani takie wadliwe przepisy stosować.  Z takiej zależności wszyscy mogą wyjść dopiero po stwierdzeniu nieważności całości lub części uchwały dotacyjnej. Upoważnienie do stwierdzenia nieważności uchwały dotacyjnej zasadniczo ma jednak dopiero Sąd. 

Przepisy mające najistotniejsze znaczenie dla stwierdzenia nieważności uchwały dotacyjnej to: ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 

Uchwały dotacyjne – chociaż stają się prawem miejscowym – podlegają pełnej kontroli sądów administracyjnych i nie mogą modyfikować ustawowych zasad regulujących system finansowania oświaty. Dotyczy to zarówno poprzedniego, jak i aktualnego stanu prawnego. 

Możliwość stwierdzenia nieważności uchylonej uchwały dotacyjnej. 

Jednocześnie w sprawie podkreślono, że fakt wcześniejszego uchylenia uchwały przez organ stanowiący nie stanowi przeszkody do stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny. Szczególnie jeśli w okresie obowiązywania uchwała dotacyjna wywoływała skutki prawne sprzeczne z ustawą. Rada Gminy powoływała się na rzekomą bezprzedmiotowość zaskarżenia uchylonej wcześniej uchwały. W ocenie sądu potwierdzonej dotychczasową linią orzeczniczą bezprzedmiotowość taka nie występuje w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia. Trzeba wskazać, że stwierdzenie nieważności uchwały dotacyjnej ma taki skutek jakby jej nigdy nie było. Tym samym prawa lub obowiązki, które zostały przez nią ustanowione również przestają obowiązywać właścicieli placówek. W tym przypadku ma to przełożenie na problem zaniżenia należnych im dotacji. 

Rozstrzygnięcie NSA – ochrona ustawowych zasad finansowania oświaty

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną gminy, jednoznacznie potwierdzając, że uchwała dotacyjna nie może tworzyć dla właścicieli placówek nowych obowiązków ani ograniczać ich ustawowych praw. W tym przypadku prawa do uzyskania dotacji w należnej wysokości. NSA podkreślił, że:

• delegacja ustawowa do stanowienia uchwał dotacyjnych ma charakter ścisły,
• Rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania mechanizmu finansowania określonego w ustawie,
• akty prawa miejscowego nie mogą prowadzić do obejścia przepisów prawa.

Podsumowanie

Wyrok NSA podkreśla, że to ustawowa wyznacza wyraźne granice kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Uchwały dotacyjne muszą mieścić się w ramach ustawowych, nie mogą nakładać obowiązków, które nie wynikają z ustawy. Nie mogą również ograniczać praw osób prowadzących niepubliczne placówki. W szczególności nie mogą prowadzić do zaniżania należnych dotacji oświatowych. 

Tym samym warto pamiętać, że wadliwe regulacje lokalne mogą – i powinny – być skutecznie eliminowane z obrotu prawnego, jeśli naruszają prawa osób prowadzących placówki oświatowe. 

Najczęstsze pytania dotyczące zaskarżania uchwał dotacyjnych do WSA (prawo oświatowe)