Prawo oświatowe przechodziło bardzo intensywne zmiany w przedmiocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych – szczególnie w latach 2015-2017. W aktualnym stanie prawnym funkcjonuje konstrukt kadłubowy, tzn. wciąż obowiązuje Ustawa o systemie oświaty (dalej jako USO), ale również organy prowadzące przedszkola niepubliczne oraz gminy wiąże Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych (dalej jako FinZadOśwU).
Liczne nowelizacje USO w swym zamyśle zmierzały do ustanowienia przejrzystego oraz kontrolowalnego systemu subsydiowania przedszkoli niepublicznych z pieniędzy publicznych. Czy ultima ratio zmian legislacyjnych zostało osiągnięte? Jaka zasadnicza zmiana prawna nastąpiła od 01.01.2017 roku? I wreszcie pytanie zasadnicze – czy po dniu 01.01.2017 r. organ prowadzący może dochodzić przed sądem cywilnym swoich praw w sprawach o zaniżone dotacje dla przedszkoli niepublicznych?
Dotacja oświatowa, a charakter roszczenia przedszkola niepublicznego po upływie roku budżetowego
Do dnia 01.01.2017 r. przepis art. 90 ust. 2b USO stanowił podstawę żądania przez organ prowadzący od gminy udzielenia dotacji na prowadzone przez siebie przedszkole niepubliczne. Z tego przepisu, jak również całego art. 90 USO nie wynikało, by oba podmioty – beneficjent i donator – miały obowiązek zawarcia umowy cywilnoprawnej, jak też by organ wykonawczy gminy miał kompetencję do wydania decyzji administracyjnej o udzieleniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych.
Stosunek prawny między beneficjentem dotacji a donatorem kształtowany był ustawowo. W praktyce działania gmin dostrzegalna była różna interpretacja tego stosunku prawnego, ale również orzecznictwo w tym zakresie było niejednolite. Spierano się, czy ma on cywilnoprawny, czy też administracyjnoprawny charakter. Dużo problemów sprawiała przede wszystkim kwalifikacja prawna roszczenia przydanego organowi prowadzącemu. Szczególnie, jeżeli to roszczenie było dochodzone po zakończeniu roku budżetowego.
Trzeba tu nadmienić, że dotacja oświatowa ma charakter roczny, co oznacza że środki finansowe pod tym tytułem muszą zostać wydatkowane w ciągu roku budżetowego. O ww. sytuacji można mówić w przypadku, kiedy dotacje dla przedszkoli niepublicznych wypłacane są w zaniżonej wysokości, co można ustalić wyłącznie po upływie roku budżetowego.
Wykładając systemowo i funkcjonalnie treść art. 90 ust. 2b USO wydaje się prawidłowym pogląd, zgodnie z którym roszczenie organu prowadzącego nie jest ani roszczeniem „o dotację\”, ani roszczeniem o zapłatę dotacji. Gdyby założyć istnienie po stronie osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne „roszczenia o dotację” (dotację sensu stricto), to przestawałoby ono istnieć zanim stałoby się wymagalne. Stanowi to oczywisty paradoks. Reasumując, gdyby nawet gmina „zorientowała się” sama, że błędnie wyliczyła oraz wypłaciła dotację dla przedszkoli niepublicznych i sama zechciała błąd swój naprawić, to po upływie roku budżetowego uczynić tego „dotacją” nie może.
Klincz ustawowo – orzeczniczy
Jeżeli zatem roszczenie organu prowadzącego nie ma charakteru roszczenia o dotację (w rozumieniu ustawy o finansach publicznych), to pozostaje rozstrzygnięcie, czy jest nim roszczenie o zapłatę (uzupełnienie) dotacji? W tym zakresie judykatura ustanowiła bogaty dorobek orzeczniczy.
W wyroku z dnia 27.03.2019 r. w sprawie V CSK 101/18, Sąd Najwyższy potwierdził aktualność dotychczasowej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego odnośnie roszczenia o zapłatę wynikającego wprost z art. 90 ust. 2b u.s.o. Sąd Najwyższy odwołał się wprost do szeregu swoich wcześniejszych orzeczeń, a to m.in.: wyroku z dnia 03.01.2007 r. IV CSK 312/06; z dnia 20.06.2013 r. IV CSK 696/12; oraz postanowienia z dnia 23.10.2007 r. III CZP 88/07. W orzeczeniach tych jednoznacznie określono charakter roszczenia, jako roszczenia o zapłatę wynikającego bezpośrednio z art. 90 ust. 2b u.s.o. Podobnie w orzeczeniu z dnia 07.02.2019 r. w sprawie V CSK 335/18, z dnia 04.04.2019 r. V CSK 442/18 .
Również żaden z poglądów doktryny, który definiuje roszczenia wywodzone z art. 90 ust. 2b USO, nie określa tego roszczenia, jako roszczenia o ustalenie wysokości dotacji. Podobnie zresztą Ministerstwo Edukacji Narodowej, które w swoich odpowiedziach na interpelacje wyraźnie twierdziło, że niepublicznemu przedszkolu przysługuje roszczenie o zapłatę z art. 90.ust. 2b USO. Ponadto organy podatkowe stoją na stanowisku, że dochodzone należności stanowią przychód, a zatem należy odprowadzić od nich podatek (interpretacja indywidualna Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Toruniu, sygn. ITPB1/4511-1189/15/PSZ), taki obowiązek natomiast nie istnieje w odniesieniu do dotacji.
Pomimo powyżej przytoczonych argumentów za zasadnością tezy o występowaniu po stronie przedszkola niepublicznego roszczenia o zapłatę jako sui generis roszczeniu wynikającemu ze stosunku dotacyjnego sądy powszechne nie zawsze zasądzają te roszczenia. Dochodzenie żądań wymaga przedstawienia rozbudowanej argumentacji prawnej, a źródłem tytułowego klinczu były niejasności legislacyjne.
Ustalenie i udzielenie dotacji dla przedszkoli niepublicznych jako czynność z zakresu administracji publicznej
Wyraźnym, ale i oczekiwanym novum w stosunku do zastanego stanu prawnego był ustęp 11 art. 90 ust. 2b USO. Przepis ten został wprowadzony do systemu polskiego prawa oświatowego Ustawa z 23.06.2016r., a nowelizacja weszła w życie 01.01.2017r. Nowelizacja USO w ww. zakresie określa charakter prawny czynności przyznania dotacji dla przedszkoli niepublicznych przez gminę. Zgodnie z treścią przepisu Przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca zdaje się, że jednoznacznie uciął wszelkie spekulacje wokół charakteru roszczenia przedszkola publicznego. Wątpliwości jednakże powstają przy próbie egzekwowania przez przedszkole niepubliczne kwoty dotacji, którą otrzymali w zaniżonej wysokości.
Wzruszalność czynności ustalenia i udzielenia dotacji oświatowej
Dochodzenie przez przedszkole niepubliczne kwot pieniężnych z tytułu zaniżonych dotacji jest o tyle utrudnione, zmodyfikowane w stosunku do stanu prawnego sprzed 01.01.2017r., że czynność udzielenia dotacji została poddana kognicji sądów administracyjnych. Z regulacji Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Zatem przedszkole niepubliczne ma uprawnienia do żądania uchylenia albo stwierdzenia nieważności czynności przez Wojewódzki Sąd Administracyjne (dalej jako WSA), w drodze złożenia skargi na czynność udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych przez gminę. Skarga może również zawierać wniosek o stwierdzenie praw wynikającego z art. 90 ust. 2b USO. Pozostaje kwestią otwartą, jakie to prawo oraz jak sformułować dany wniosek?
Wątpliwości stosowania prawa ciąg dalszy
Wyłączenie drogi sądowej na rzecz wyłącznej kognicji sądów administracyjnych nie jest sprawą oczywistą. W szczególności zwrócił uwagę na ww. problem WSA w Poznaniu w orzeczeniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie III SA/Po 412/18, w którym Sąd ten stwierdził, że czynność polegająca na ustaleniu kwoty dotacji oświatowej nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazane w art. 3 paragraf 2 punkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności mają charakter jednostronny i władczy, a czynność wypłaty dotacji nie ma charakteru władczego, jest to bowiem czynność o charakterze rachunkowo-księgowym polegająca na wykonaniu określonych działań matematycznych i wypłaceniu obliczonej dotacji na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego szkołę.
Czy droga sądowa jest niedopuszczalna?
Stan prawny w 2017 roku nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy droga sądowa jest niedopuszczalna. Orzecznictwo i doktryna także pozostają niejednolite w kwestii żądania zapłaty bezpośrednio przed sądem cywilnym przez organ prowadzący przedszkole niepubliczne. Rozstrzygnięte zostało z pewnością jedno – art. 90 ust. 11 USO obowiązywał przez rok – od.01.01.2017 do 01.01.2018. Po tej drugiej dacie \”strony\” sporu dotacyjnego wiąże art. 17 i następne FinZadOśwU.
Wydaje się uzasadnione stanowisko, zgodnie z którym niepublicznemu przedszkolu przysługuje cywilne roszczenie o zapłatę, ale jego dochodzenie przed sądem administracyjnym poprzedza sine qua non de lege lata wzruszalność administracyjna czynności gminy udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Pojawiają się istotne ryzyka prawne – ryzyko nie zasądzenia uprawnienia w postępowaniu sądowo-administracyjnym, wątpliwość prawna, co dalej po uchyleniu czynności albo stwierdzeniu jej nieważności, pytanie o przedawnienie roszczeń?
