Zaniżanie dotacji dla przedszkoli niepublicznych

Zaniżanie dotacji dla przedszkoli niepublicznych, jeśli ma miejsce, nie zawsze przybiera formę prostego ukrywania pewnych wydatków na przedszkola w innych rodzajach wydatków gminy. Nie zawsze też gmina po prostu nie uwzględnia w podstawie obliczania dotacji określonych wydatków, które w jej ocenie nie powinny być brane pod uwagę do obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych mimo, że są to wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach. Niekiedy samorządowcy sięgają po bardziej wysublimowane, znacznie bardziej „zaawansowane” metody skutkujące radykalnym nieraz zaniżeniem dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Zaniżanie dotacji dla przedszkola niepublicznego za pomocą… przedszkola, ale publicznego

W przypadku wielu gmin, szczególnie tych małych, na terenie których nie funkcjonowało przedszkole publiczne i które wypłacały dotacje według stawek obowiązujących w gminie sąsiedniej, taką metodą zaniżenia dotacji dla przedszkola niepublicznego jest utworzenie przedszkola publicznego na terenie gminy. Najlepiej, by było to przedszkole niewielkie (np. jednoodziałowe), o skromnych wydatkach, co zapewnia utworzenie go np. w jednej z wydzielonych klas funkcjonującej szkoły podstawowej.

W konsekwencji dotacje dla przedszkoli niepublicznych liczone będą w oparciu nie o wydatki w przedszkolach publicznych gminy sąsiedniej, ale o wydatki w tym „mikro” przedszkolu na terenie zainteresowanej gminy. Powoduje to radykalne zmniejszenie wypłacanych dotacji, niekiedy o ponad 100%. Oczywiście, dla funkcjonujących w gminie przedszkoli niepublicznych jest to dramat. Tak właśnie wygląda w praktyce zaniżanie dotacji dla przedszkoli niepublicznych – formalnie wygląda, że wszystko jest w porządku. Jednak nie zawsze jest to sytuacja bez wyjścia, a samorządowcy wcale nie są tak sprytni, jak im się wydaje i niekiedy popełniają błędy.

Wysokość dotacji dla przedszkola niepublicznego

Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 07.09.1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu aktualnie obowiązującym), niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Przy czym, w przypadku  ucznia niepełnosprawnego, wysokość dotacji nie może być niższa niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. W przypadku wcześniej obowiązujących regulacji prawnych, przy braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, zasady obliczania dotacji były bardzo zbliżone. Obecnie w istocie tylko zdefiniowano ściślej pojęcie „najbliższej gminy”. Natomiast sam mechanizm pozostał niezmienny.

Przedszkole publiczne bez własnego lokalu a zgodność z przepisami

Wracając do analizowanego przypadku przyjmijmy, że rada gminy podjęła uchwałę w sprawie założenia przedszkola publicznego, jako jednostki budżetowej. Przedszkolu przekazano mienie obejmujące jedynie mienie ruchome, a siedzibą przedszkola jest budynek funkcjonującej szkoły publicznej (gdzie w tym celu wygospodarowano jedną klasę). Przedszkola publiczne są tworzone i działają zgodnie z przepisami określonymi w rozdziale 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Utworzenie samorządowej jednostki organizacyjnej wiąże się z przekazaniem jej określonego mienia. Owo przekazanie mienia oznacza przeniesienie na rzecz jednostki organizacyjnej określonych uprawnień do poszczególnych składników mienia (nieruchomości, ruchomości, wierzytelności, środki pieniężne itp.).

Wyposażenie  jednostki  w majątek powinno nastąpić z dniem jej utworzenia, a nie dopiero w  trakcie funkcjonowania. Przedszkolu przekazywane jest na ogół jedynie mienie ruchome (chodzi o jak najmniejsze koszty funkcjonowania). Przedszkola nie wyposaża się w lokal. Przedszkole faktycznie rozpoczyna funkcjonowanie (według adresu) w budynku szkoły publicznej, a więc w oparciu o składnik majątkowy innej jednostki organizacyjnej. Tymczasem już przy tworzeniu lub powoływaniu samorządowych jednostek organizacyjnych, jednostka organizacyjna winna być wyposażana w nieruchomości niezbędne do jej działalności. Przedszkole bez lokalu nie może pełnić swojej zasadniczej funkcji.

Samorządowa jednostka organizacyjna – nowo utworzone przedszkole publiczne – na potrzeby prowadzonej działalności nie została pierwotnie wyposażona w nieruchomość (lokal) w chwili utworzenia, co uniemożliwia jej funkcjonowanie. A skoro tak, uchwała o jego powołaniu dotknięta jest wadą prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że korzystanie nieodpłatnie z pomieszczeń innej jednostki budżetowej pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o finansach publicznych. Konieczność wyposażenia jednostki budżetowej przez jednostkę samorządu terytorialnego w środki trwałe i obrotowe, wynika zarówno z ustawy, jak również z celów, dla których tworzone są te jednostki.

Pomijam w swojej analizie kolejne zarzuty, jakie można kierować wobec umieszczenia przedszkola w klasie szkolnej, a wywodzone z ustawy Prawo budowlane oraz z przepisów dotyczących ochrony bezpieczeństwa i p.poż. Zgodnie z § 209 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) obiekty takie jak przedszkola klasyfikowane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Obiekty szkolne z reguły wymogów tych nie spełniają.

Ewentualne błędy w uchwale o powołaniu nowego przedszkola publicznego w gminie nie otwierają jednak automatycznie drogi do żądania dotacji według stawek z gminy sąsiedniej. Należy pamiętać, że uchwała rady gminy o powołaniu przedszkola publicznego będzie korzystała z domniemania prawidłowości i musi być wyeliminowana z obrotu prawnego na drodze administracyjnej. Nie należy liczyć na to, że sąd powszechny rozstrzygający roszczenie o zaległe dotacje  (wypłacone w zaniżonej wysokości) będzie samodzielnie weryfikował taką uchwałę. Dopiero po skutecznym wyeliminowaniu uchwały, co wymaga wskazania podstaw prawnych formułowanych zarzutów, będzie można przystąpić do dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych.