Dotacje z gmin dla przedszkoli niepublicznych, czyli jak oszczędzić kosztem dzieci?

Samorządy gminne borykają się z coraz większymi kłopotami finansowymi. Gwałtownie rośnie poziom zadłużenia, przy równolegle zwiększającej się presji wydatkowej (presja na zagospodarowanie środków unijnych). Zmusza to włodarzy gmin do poszukiwania nowych źródeł  finansowania, a częściej – obszarów oszczędności.

Niestety, coraz powszechniejszą praktyką jest poszukiwanie „oszczędności” kosztem dotowanych przedszkoli niepublicznych w sposób, który budzi poważne wątpliwości prawne. Poprzez różnego rodzaju manipulacje wokół stosowania ustawy o systemie oświaty, gminy starają się istotnie ograniczyć wielkość środków przekazywanych dotowanym przedszkolom niepublicznym, a tym samym zmniejszyć dotacje dla przedszkoli niepublicznych.

W jaki sposób gminy zaniżały dotacje dla przedszkoli niepublicznych?

Dość powszechną i kontrowersyjną praktyką było zaniżanie dotacji dla przedszkoli niepublicznych. W jaki sposób? Poprzez zaniżanie podstawy ich ustalania przez odejmowanie wpłat rodziców przedszkolaków. Stosownie do art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 07.09.1991 r. o systemie oświaty, dotacje dla przedszkoli niepublicznych z gmin przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

Celem obliczenia należnej dotacji podmiotowej dla przedszkola nie poprzestawano jednak na wydatkach ustalonych w budżecie ponoszonych w przedszkolach publicznych. Od tych wydatków odejmowano nadto planowane wydatki finansowane wpłatami rodziców na wyżywienie dzieci oraz zajęcia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, czy też subwencję na dzieci niepełnosprawne. Dopiero przy tak uszczuplonej „podstawie” gmina dokonywała wyliczenia wysokości „wydatków bieżących” ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na każdego ucznia.

Zaniżanie dotacji dla przedszkoli niepublicznych a podstawy prawne

Dotychczas nie istniały jakiekolwiek podstawy prawnych dla tego rodzaju praktyki. Ani ustawa o systemie oświaty (w szczególności art. 90 ust. 2b), ani też ustawa o finansach publicznych nie dawały podstaw do tego rodzaju działań. Żaden przepis nie dawał gminom podstaw do uszczuplania ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych o jakiekolwiek kwoty, szczególnie z uwagi na źródło ich pochodzenia.

Przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych nie było dopuszczalne uwzględnianie źródła dochodów, które służą finansowaniu wydatku. Przepis art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazywał kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna zatem była odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie mogła być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatku.

Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajdowała swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie mogło prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. W konsekwencji wpłaty rodziców nie mogły umniejszać podstawy wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Wyodrębnienie rachunku przedszkola jako jednostki budżetowej

Jedyną ówcześnie legalną możliwością pomniejszenia podstawy obliczenia dotacji o wpłaty rodziców, było wyodrębnienie rachunku przedszkola jako jednostki budżetowej. Do podstawy naliczania dotacji nie należało zaliczać wpłat rodziców za czynności opiekuńczo-wychowawcze i żywienie dzieci, jeśli środki takie – zgodnie z art. 223 ustawy o finansach publicznych – samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie o systemie oświaty gromadziły na wydzielonych rachunkach. Wpłaty rodziców nie stanowiły zatem wydatków bieżących z budżetu, skoro w ogóle nie trafiały do budżetu gminy.

Gdy wpłaty rodziców gromadzone były na wydzielonym rachunku przedszkola i nie trafiały do budżetu, lecz były wydatkowane bezpośrednio przez przedszkola publiczne, nie były brane do podstawy obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Jednak gminy, z uwagi na bieżące potrzeby finansowe, na ogół zasilały opisanymi wyżej środkami własny budżet, nie pozostawiając ich w przedszkolu publicznym i były one wydatkowane na różne cele (niekoniecznie oświatowe, albowiem stanowią tylko jedno z wielu źródeł dochodów budżetu).

Dotacje dla przedszkoli niepublicznych – nowe zasady naliczania

W dniu 18 lipca 2013 r. uchwalona została Ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013.827).

1. W przepisie art. 1 pkt 20 lit c) zmodyfikowała ona przepisy dotyczące sposobu ustalania poziomu dotacji na jednego ucznia dla przedszkoli niepublicznych.
2. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 90 ust. 2b, dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.
3. Dodano także art. 90 ust. 1b, zgodnie z którym niepubliczne przedszkole może otrzymywać dotację z budżetu gminy na każdego ucznia w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, jeśli spełnia szereg wymienionych w tym przepisie warunków (tzw. zrównanie do poziomu przedszkola publicznego).

Zatem podstawą ustalenia minimalnej stawki dotacji dla przedszkoli niepublicznych są planowane wydatki bieżące placówek publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszone jednak – i to jest nowość – o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochód budżetu.

Kiedy można iść do sądu za zaniżone dotacje dla przedszkoli niepublicznych?

Abstrahując od oceny nowych rozwiązań prawnych, należy podnieść, że opisane wyżej rozwiązania wchodzą w życie dopiero od 01.09.2015 r. (art. 18 ust. 4 ustawy zmieniającej). Zatem do czasu wejścia ich w życie obowiązują dotychczasowe metody naliczania dotacji, w tym brak podstaw do uszczuplania podstawy o wpłaty rodziców. W przypadku niewypłacenia dotacji w należnej wysokości organ prowadzący ma możliwość dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej. Należy jednak pamiętać, że o ile w sprawie o wypłatę ustalonych dotacji właściwym jest sąd powszechny, o tyle w przypadku sporu o sposób ich wyliczenia właściwą będzie droga administracyjnoprawna.

Opisany wyżej sposób „manipulowania” obliczaniem dotacji dla przedszkoli nie jest jedynym, stosowanym przez gminy. Należy tu wspomnieć także o np.:

• zawyżaniu liczby dzieci w przedszkolach publicznych poprzez zaliczanie do tego grona dzieci żłobkowych,
• zmniejszanie należnej dotacji w rozliczeniu rocznym, w związku z niewykonaniem budżetu przez gminę (wydatki faktyczne mniejsze niż planowane),
• wypłacaniu dotacji na mniejszą, aniżeli rzeczywista liczbę dzieci itd.

Każda z tych sytuacji wymaga jednak osobnego omówienia.